VIVOS VOCO: Кирьянов И.К., Лукьянов М.Н., "Парламент самодержавной России..."

Выработка наказа Государственной Думы. - Первые заседания очередного созыва. - Выборы президиума. - Совет старейшин. - Функция председателя. - Депутатская дисциплина и проблемы парламентской этики. - Думские комиссии. - Общие собрания. - Думские прения и голосования. - Законопроекты и запросы в Государственной Думе.

Регламентация думской деятельности была отнесена статьей 62 "Учреждения Государственной Думы" к компетенции самого народного представительства. Важнейшим источником формирования отечественной парламентской процедуры явились традиции европейских законодательных собраний. На данное обстоятельство неоднократно обращали внимание многие современники, в том числе председатель первой Думы С.А. Муромцев и В.А. Маклаков, возглавлявший комиссии по наказу (регламенту) во второй, третьей и четвертой Думах. Так, С.А. Муромцев в рецензии на книгу А.А. Пиленко "Русские парламентские прецеденты" подчеркивал, что "русскому законодательному собранию не было надобности задумываться над самостоятельным изобретением форм, которые до него уже были изобретены и испытаны".

"Государственная Дума - продолжал бывщий ее председатель, - восприняла свои руководящие принципы и основные формы делопроизводства от западно-европейских парламентов. Каждый из «прецедентов» образовывался более или менее под непосредственным влиянием заимствованных идей и представлял собою попытку их приложения на русской почве. Из этого не следует, однако, чтобы творчество русского законодательного собрания носило характер исключительного подражания или непосредственного заимствования. На русской почве западным формам нужно было считаться, во-первых, с особенностями отечественного законодательства, своеобразно определившего основные черты в устройстве русского парламента, и, во-вторых, с некоторыми особенностями психологического настроения думской среды, которое, естественно, не могло не отражаться и на внешнем порядке законодательной работы Думы" [1].

Об "особенностях отечественного законодательства", на которые намекал С.А. Муромцев, речь шла выше. Что касается "особенностей психологического настроения думской среды", то здесь прежде всего следует указать на привнесенную в Думу "митинговую привычку", столь естественную для политических деятелей революционной поры, но столь же пагубную для нормальной, продуктивной парламентской деятельности. На опасность использования думской трибуны исключительно в агитационных целях обращал внимание В.А.Маклаков в своем выступлении о проекте наказа 8 мая 1907 г. Объясняя позицию комиссии в отношении прений о направлении запросов, докладчик заявил, что "беречь Думу" необходимо "больше всего от ее собственного красноречия" [2].

В отличие от наказа Государственного Совета, достаточно быстро определившегося с ним (уже к шестому заседанию комиссия, избранная на первом заседании, представила проект регламента, который был обсужден 24 июня 1906 г. и утвержден общим собранием 24 февраля 1907 г.), история составления думского наказа была и более длительной, и более драматичной.

Дума первого созыва, избрав 30 апреля 1906 г. комиссию 19-ти для выработки временных правил о порядке поверки полномочий избранных депутатов, в заседании 2-5 мая, по предложению И.В. Гапецкого, поручила этой комиссии подготовить и проект наказа [3]. 23 мая комиссия внесла в общее собрание проект первых трех глав думского регламента, которые были обсуждены и приняты в заседаниях 26 и 29 мая [4]. Одобренные большинством разделы наказа касались порядка открытия Думы; поверки полномочий ее членов; выборов должностных лиц; формирования отделов и комиссий. Однако Сенат в своем решении 12 июня опротестовал часть статей документа как противоречащие законодательству о Думе и отказал в распубликовании этих трех глав, ссылаясь на незавершенность наказа в целом. Хотя статья 62 "Учреждения Государственной Думы" и определяла, что "наказ публикуется во всеобщее сведение через Правительствующий Сенат", подобное требование в условиях "обновленного строя" выглядело сомнительным. Распубликованию Сенатом подлежали законодательные акты. Наказ же, представлявший собой свод правил внутреннего распорядка Думы, таковым не являлся. Конечно, ранее даже инструкция по содержанию родильных домов не могла иметь силы без санкции монарха, тем самым обретая силу закона Российской империи. В истории с сенатскими приключениями думского наказа давали о себе знать привычки "старого режима". Неслучайно этот эпизод вызвал критику со стороны общественности, охарактеризовавшей претензии Сената как "доморощенное требование" [4].

Помимо указанных глав наказа Дума, основываясь на своих прецедентах, предполагала в заседании 19 июня принять свод временных правил, одобренных по отдельности более ранними ее постановлениями. Однако обсуждения этого вопроса в общем собрании так и не состоялось.

Депутаты второго созыва 24 февраля 1907 г. по предложению председателя А.Ф. Головина постановили руководствоваться До выработки полного текста наказа теми правилами, которые практиковались в первой Думе [5]. 19 марта общее собрание избрало комиссию по наказу, которая, рассмотрев большую часть регламента, все же не успела до преждевременного роспуска Думы закончить работу. Результатами напряженной деятельности комиссии явились:

- внесение 17 апреля 1907 г. в общее собрание Думы трех переработанных глав наказа (параграфы 1-52);
- внесение 4 мая в общее собрание проекта четвертой и части пятой главы (параграфы 53-129), затрагивавших порядок производства дел и заседаний Думы;
- внесение 24 мая в общее собрание заключительной части пятой главы наказа (параграфы 130-166), посвященной способам голосования;
- внесение 2 июня в общее собрание новой редакции параграфа 80, касавшегося порядка рассмотрения вопросов об отстранении членов Думы, привлеченных к следствию;
- принятие 2 июня на своем последнем заседании раздела о личном положении депутатов [6].

Члены Думы в своих заседаниях 8 и 10 мая успели рассмотреть только параграфы 53-129. Одобренные общим собранием разделы наказа были переданы в редакционную комиссию, которая выполнить поручение не успела [7].

Третья Дума 5 ноября 1907 г. приняла к временному руководству наказ, выработанный ее предшественницей, за исключением параграфов, опротестванных Сенатом [8]. Избранная депутатами комиссия по наказу в течение первой сессии внесла в общее собрание проект полного текста регламента (11 декабря 1907 г., 12 февраля, 3 апреля, 14 июня 1908 г.) [9]. В начале второй сессии состоялось первое его обсуждение, а в конце этой сессии - повторное [10]. Проект наказа был передан в редакционную комиссию и в самом последнем заседании второй сессии 2 июня 1909 г. утвержден общим собранием в окончательном варианте [11]. Полный текст наказа состоял из восьми глав ("Открытие Государственной Думы и поверка полномочий ее членов", "Избрание Государственной Думой должностных лиц", "Отделы и комиссии Государственной Думы", "Порядок производства дел в Государственной Думе", "Порядок заседаний Государственной Думы", "Личное положение членов Государственной Думы", "Совещание Государственной Думы", "Порядок пересмотра наказа Государственной Думы") и 226 параграфов.

Наблюдатели, подчеркивая, что принятый документ являлся вполне "умелой и удачной сводкой всей предшествовавшей думской практики", отмечали необходимость его совершенствования "в сторону расширения думской компетенции, ограждения прав меньшинства и прочной почвы гласности парламентских работ" [12]. Сенат и на этот раз остался верен себе, отказавшись распубликовать текст наказа. Но Дума в своей деятельности руководствовалась одобренным ею регламентом, продолжая работу над ним [13].

Четвертая Дума 23 ноября 1912 г. постановила принять к временному руководству наказ Думы предыдущего созыва, а 13 декабря поручила комиссии переработать уже имевшийся документ [14]. В конце первой сессии 18 июня 1913 г. с докладом о наказе вновь выступил В.А. Маклаков [15]. Неуступчивость Сената принесла свои плоды. Проект наказа четвертой Думы был составлен с оглядкой на этот орган.

Подвергавшиеся его критике параграфы либо были пересмотрены, либо вообще исключены. Показательна в этом отношении судьба параграфа 44 наказа первой Думы о праве думских комиссий приглашать на свои заседания "сведущих лиц". Сенат первоначально не оспаривал этого права. Однако резко против него выступил министр юстиции И.Г. Щегловитов, и Сенат изменил позицию. Но вновь данное положение было включено в свой наказ третьей Государственной Дзгмой (параграф 47). Сенат уже без раздумий признал его незаконным. В комиссии четвертой Думы высказывалось предложение проигнорировать мнение Сената. Но В.А. Маклаков в докладе в общем собрании 18 июня 1913 г. заявил следующее:

"... принимая во внимание, что приглашение сведущих лиц фактически невозможно благодаря внешним препятствиям со стороны правительства, что, таким образом, параграф 47 наказа все равно остался бы мертвой буквой, и что единственным целесообразным выходом из затруднения было бы внесение соответствующего законодательного предположения, - комиссия по наказу в ожидании таковой нашла более правильным пока параграф 47 из наказа исключить" [16]

В целом, новый вариант регламента, состоявший из тех же глав, но уже 236 статей, отличался от предыдущего "жертвенностью в отношении прав Думы и прежде всего ее общего собрания" [17]. Это проявилось, с одной сторны, в стремлении ограничить прения (в Докладе комиссии они характеризовались как "величайшее зло думской жизни") и обсуждение запросов, что объективно было направлено против прав меньшинства, с другой - в тенденции к возрастанию роли совещаний (президиума) Думы. Так, в четвертой Думе президиум не дал хода законопроекту о политической амнистии, внесенному трудовиками, что в Думах ранних созывов было просто невозможно [18].

Начальные параграфы (статьи) всех редакций наказа регламентировали порядок открытия первых заседаний Государственной Думы очередного созыва. Согласно наказам первой и второй Думы обязанности временного председателя должен был исполнять старейший депутат. Временными секретарями предполагалось приглашать четверых самых молодых парламентариев. Однако при открытии второй и третьей Думы эта норма не была соблюдена. Заседания 20 февраля и 1 ноября 1907 г. начинались так же, как и самое первое думское заседание 27 апреля 1906 г. Статья 51 правил 18 сентября 1905 г. "О применении и введении в действие Положения о Государственной Думе" (эти правила призваны были регламентировать отдельные стороны деятельности законосовещательной Думы до выработки ею наказа) определяла, что "первое заседание Думы открывается лицом, Высочайшей властью на то уполномоченным". Мера, возможно, оправданная для первой Думы, была сомнительна в других случаях. Но срабатывало "доморощенное требование" о необходимости распубликования наказа Сенатом. Одобренные Думой наказы считались как бы несуществующими. Стремясь избежать на этой почве конфликтов с царской властью, третья и четвертая Дума приняли новую норму, в соответствии с которой, "если не председательствует лицо, особо назначенное Императором, то председательствует принимавший участие в наибольшем числе сессий", при равенстве в сессиях - старший по возрасту, а если до этого никто не избирался в парламент, - старейший из депутатов.

При церемонии открытия заседаний первой Думы и реформированного Государственного Совета было решено последовать порядку, принятому в германском рейхстаге: собрать членов парламента в Зимнем дворце, где перед ними с тронной речью должен был выступить император. Временным председателем первой Думы был назначен престарелый статс-секретарь Э.В. Фриш. Три последующие созыва открывал вице-председатель Государственного Совета И.Я. Голубев. Обязанности временного секретаря при открытии первых трех созывов исполнялись государственным секретарем бароном Ю.А. Икскуль фон-Гильденбрандтом, при открытии четвертого - секретарем третьей Думы И.П. Созоновичем.

После краткой речи временного председателя предполагалось принесение депутатами торжественного обещания. Члены Думы, заслушав прочитанную секретарем формулу, обязаны были подписать листы с текстом обещания. Для значительной части депутатов (особенно первого и второго созывов) данный акт представлял морально-политическую проблему, ибо речь в тексте шла о верности "Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому". Вполне естественно, что тема "торжественного обещания" весьма активно эксплуатировалась в бойкотистской агитации социалистических партий в период первой избирательной кампании. Выход из положения предложили кадеты. Вечером 26 апреля 1906 г., накануне открытия первой Думы, они организовали в своем клубе объединенное заседание депутатов от оппозиции. Участие в этом мероприятии помимо кадетов приняли трудовики и представители национальных групп.

П.Н. Милюков, председательствовавший на собрании, сообщил, что 27 апреля в газете кадетов "Речь" будет опубликовано разъяснение о том, что депутаты Думы под термином "самодержавие" не подразумевают неограниченную власть монарха и, подписывая текст торжественного обещания, они не признают последнюю восстановленной. С такой позицией согласились участники совещания, а на следующий день и большая часть членов Думы. Впоследствии вопрос о торжественном обещании существенной роли не играл, для оппозиции, в том числе для эсдеков и эсеров, этот акт носил исключительно ритуальный характер.

Несмотря на положение всех одобренных депутатами вариантов наказа - не проводить выборы должностных лиц до поверки прав членов Думы, - четырежды парламентарии начинали свою практическую деятельность с баллотировки председателя. Норма временных правил 18 сентября 1905 г., требовавшая от депутатов прежде всего определиться с кандидатурой председателя, явно некорректная с правовой точки зрения (выборы депутата, ставшего председателем, могли быть признаны недействительными), проводилась в жизнь с завидным постоянством.

От созыва к созыву выборы совещания (президиума) Думы приобретали характер ожесточенной политической борьбы между различными фракциями, между парламентским большинством и парламентской оппозицией. Наиболее простой была ситуация в первой Думе. Кадеты, обладавшие относительным большинством и поддержанные трудовиками и депутатами от национальных групп, легко смогли провести в председатели своего кандидата. С.А. Муромцев, иэзестный ученый-юрист и общественный деятель, был выдвинут на этот пост 426 записками из 436. С.Т. Варун-Секрет, кандидат от октябристов, занявший второе место, получил в свою поддержку всего три записки. Еще шесть депутатов получили по одной записке. После отказа участвовать в баллотировке шарами всех соперников С.А. Муромцев был обречен на успех. Во всяком случае, депутаты посчитали излишним производить тайное голосование, которое в создавшейся ситуации носило бы не более, чем формальный характер [19]. 29 апреля на должности двух товарищей председателя и секретаря Думы также были избраны кадеты князь П.Д. Долгоруков, Н.А. Гредескул и князь Д.И. Шаховской. Правое меньшинство Думы не получило ни одного места и среди пяти заместителей секретаря.

Подобная ситуация повторилась во второй Думе. 20 февраля 1907 г. председательское место занял кадет Ф.А. Головин, бывший председатель московской губернской эемской управы. Предложенный 331 запиской, он был избран 357 шарами при 102 - против [20]. При выборах остальных членов президиума левокадетское большинство, нарушив предварительную договоренность о пропорциональном представительстве, провалило в ходе голосования кандидатов от консервативного меньшинства. Товарищами председателя были избраны трудовики М.Е. Березин и Н.Н. Познанский, секретарем - кадет М.В. Челноков, товарищами последнего - эсер В.П. Успенский, социал-демократ С.Н. Салтыков, трудовик Л.В. Карташев, представители от казачьей группы В.А. Харламов и от мусульманской группы С.Н. Максудов.

В третьей Думе был сформирован в основном правооктябристский президиум. В председатели без особых затруднений прошел кандидат от фракции октябристов Н.А. Хомяков. Предложенный 371 запиской, при голосовани он получил 371 голос "за" и всего 9 -"против" [21]. Его товарищами были избраны кандидат от фракции умеренно-правых князь В.М. Волконский и октябрист барон А.Ф. Мейендорф, впоследствии отказавшийся от своего поста.

Закулисные интриги, предшествовавшие формированию президиума, вышли наружу на втором и третьем заседаниях 5 и 8 ноября 1907 г. Острая дискуссия развернулась по поводу числа товарищей секретаря Думы, на должность которого был избран представитель фракции правых И.П. Созонович. Октябристы М.В. Родзянко и граф А.А. Уваров заявили о необходимости включения в состав президиума представителей разных парламентский фракций и групп [22]. При этом последний, предлагая провести пропорциональные выборы, признал желательным избрать восемь заместителей секретаря. Мирнообновленец И.Н. Ефремов и кадет П.Н. Милюков, поддержав данное предложение, потребовали четыре места для оппозиции (по одному для трудовиков, кадетов, мусульманской группы и польского коло) [23]. Резкие возражения прозвучали с правых скамей. Н.Е. Марков, напомнив об обидах времен первых двух созывов, заявил, что "в Государственной Думе должны находиться все представители политических партий, кои не борются с Российским государством". Ему вторил В.М. Пуришкевич, указавший, что "не надо предоставлять места партиям, деятельность которых носит антигосударственный характер". Завершил свое выступление В.М. Пуришкевич в характерной для него манере: "Не наша задача пускать козла в огород". С.И. Келеповский призвал наказать левых и либералов за их поведение при выборах президиума во второй Думе, а граф В.А. Бобринский высказал недоумение: "Что такое оппозиция в России?" [24]

В результате голосования правым удалось отстоять прежнее число мест товарищей секретаря - пять, но неожиданно для них среди кандидатов, получивших наибольшее количество записок, оказался только один их представитель Г.Г. Замысловский. Именно он затем был утвержден старшим заместителем секретаря. Кадеты, намеревавшиеся обеспечить эту должность М.В. Челнокову, вообще отказались от мест в президиуме. Подобным образом поступила и мусульманская группа, представитель которой Г.Х. Еникеев после удачной для него баллотировки сложил с себя обязанности товарища секретаря. В итоге помимо Г.Г. Замысловского в президиум были избраны октябристы Н.И. Антонов, М.А. Искрицкий, Н.А. Мельников и прогрессист В.С. Соколов.

В третьей Думе выборы председателя проводились семь раз. Помимо пяти обязательных ежегодных дважды состоялись досрочные. В начале второй и третьей сессий на эту должность переизбирался Н.А. Хомяков. Результаты голосований свидетельствовали, с одной стороны, о серьезных расхождениях консервативного крыла Думы с октябристским центром, с другой - о падении авторитета самого Н.А. Хомякова. Последний, фигура компромиссная не только для всего состава Думы, но и для различных течений внутри октябристской фракции, оказался неподготовленным для подобной роли. Впрочем, он и не обольщался на свой счет. В речи после первого избрания Н.А. Хомяков особо подчеркнул это обстоятельство: "Я не должен отказываться от этой великой чести, несмотря на то, что чувствую свое бессилие и недостаточные знания, недостаточный опыт. Я выхожу на это дело с недоверием в себя, но я должен принять ваш приговор." [25] При выборах 1 ноября 1908 г. он получил в свою поддержку 316 голосов при 34 - "против", а 30 октября 1909 г. - соответственно 212 и 93.

В ходе третьей сессии из-за скандала, устроенного В.М. Пуришкевичем, Н.А. Хомяков 6 марта 1910 г. отказался от своего поста. На его место 8 марта был избран лидер октябристов А.И. Гучков (221 голос - "за" и 68 - "против"). В результате ежегодных перевыборов 29 октября 1910 г. он получил всего 201 шар "за" при 137 - "против" . Из-за упоминавшегося уже инцидента с трехдневной приостановкой заседаний Государственной Думы и Государственного Совета А.И. Гучков в знак протеста отказался от председательского места 15 марта 1911 г. Неделей спустя, 22 марта, должность председателя занял представитель правых октябристов М.В. Родзянко (199 голосов - "за" и 123 - "против"). Он же был переизбран председателем и на последнюю пятую сессию (1 ноября 1911 г. М.В. Родзянко получил 233 шара "за" и 91 - "против") [26].

Еще более сложный характер борьба вокруг формирования президиума приняла в начале заседаний четвертой Думы. Октябристы, хотя и получили незначительный перевес по сравнению с другими фракциями, явно не могли рассчитывать на доминирование. В виду этого они накануне открытия Думы заявили о своих претензиях на место секретаря, но не председателя. Данный шаг породил растерянность у их соседей как справа, так и слева. Консервативное крыло Думы своего кандидата не имело, а леволиберальный фланг и не помышлял о том, чтобы его представитель занял председательское место. Правые не желали поддерживать князя В.М. Волконского из-за недовольства беспристрастностью последнего на посту старшего товарища председателя третьей Думы, а фракции левее октябристов заявили о неприемлемости для них кандидата от консервативных фракций. 13 ноября 1912 г. делегация из представителей фракций центра, прогрессистов и кадетов предложила октябристам выставить своего кандидата в председатели. Хотя фамилия устраивавшего их претендента и не называлась, из содержания переговоров можно было понять, что речь идет о М.В. Родзянко [27].

Фракция октябристов сформировала делегацию из шести человек (в ее состав вошли М.М. Алексеенко. С.Г. Варун-Секрет. барон А.Ф. Мейендорф, Н.В. Савич, С.И. Шидловский, Н.П. Шубинский) для переговоров с другими партийными группами и выработала условия, на которых соглашалась, чтобы ее представитель стал председателем:

- коалиционный президиум, но без крайних левых и крайних правых;
- свобода суждений з речи председателя после его избрания;
- сохранение за фракцией места секретаря Думы;
- право суждений о лицах, намеченных на остальные должности в президиуме [28].

Интенсивные переговоры заняли весь день 14 ноября. Первоначально делегация октябристов встретилась с делегацией кадетов и прогрессистов (Н.Н. Львовым, П.Н. Милюковым, И.В. Титовым), а затем с делегацией националистов (П.Н. Балашовым, В.Г. Ветчининым, графом В.А. Бобринским). П.Н. Милюков подчеркнул, что кадеты не претендуют на места в президиуме, а Н.Н. Львов заявил о желательности двух мест для прогрессистов. Националисты в качестве условия для переговоров выдвинули предложение заключить пятилетнее соглашение о совместной работе в Думе, но получили решительный отказ. Группа центра, образованная П.Н. Крупенским, не выдвинула никаких условий и не претендовала на места в президиуме. После возобновления переговоров националисты стали настаивать на трех позициях:

- не допускать в президиум представителей от фракций левее октябристов;
- предоставить одно место крайне правым;
- сформировать делегации из представителей октябристов и консервативных фракций для заключения соглашения по дальнейшей работе в Думе.

Октябристы вновь ответили отказом, а на заседании своей фракции вечером 14 ноября постановили пойти на блок с кадетами, прогрессистами и группой центра. Прогрессисты, посетившие комнату октябристов в Таврическом дворце в первом часу ночи, объявили о своем согласии на этот блок, если им будет предоставлено место товарища председателя, а кадетам - старшего товарища секретаря [29].

Что касается трудовиков и социал-демократов, то они, как и в третьей Думе, участия в выборах членов президиума не принимали. В своих "Воспоминаниях" депутат четвертой Думы большевик А.Е. Бадаев приводит подготовленное социал-демократической фракцией мотивированное заявление об отказе участвовать в формировании президиума, огласить которое не позволил временно председательствовавший И.Я. Голубев. В заявлении, не вошедшем в стенографический отчет, указывалось:

"Президиум призван наиболее неуклонно и последовательно осуществлять волю и желания Государственной думы. Ясно, что тот, кто принимает участие в выборах президиума, тем самым берет на себя ответственность за деятельность Государственной думы. Поэтому социал-демократическая фракция предыдущей Государственной думы не принимала участия в выборах президиума, отнюдь не желая брать на себя какой-либо ответственности за деятельность III Государственной думы, Думы государственного переворота, Думы господской, Думы, призванной для борьбы со всеми насущными народными интересами. Мы знали, что президиум такой Думы должен вести систематическую борьбу с социал-демократической фракцией при ее выступлениях на трибуне для защиты интересов народных масс. Можно смело сказать, что социал-демократическая фракция выщла победительницей из этой борьбы... Мы уверены, что то же самое нам удастся сделать и в IV Государственной думе, невзирая на то, из кого будет состоять президиум - из у покойников или настоящих полупокойников, из гололобовцев или бывших тучковских молодцов... Итак, выбирайте угодный большинству президиум. Мы используем трибуну в интересах народа." [30]

При выборах председателя М.В. Родзянко, поддержанный "конституционными" фракциями, получил 251 голос "за" и 150 - "против" [31]. Лидер националистов П.Н. Балашов, подойдя к М.В. Родзянко, заявил: "Мы объявляем вам войну", а во время речи вновь избранного председателя правые и националисты демонстративно покинули зал, полагая, что она будет носить конституционный характер. Между тем М.В. Родзянко произнес "высокопатриотическую речь", совместив в ней пассажи о "незыблемой и непоколебимой преданности" Государственной Думы "своему Венценосному Вождю" и о том, что он "всегда был и будет убежденным сторонником представительного строя на конституционных началах". Закончил М.В. Родзянко выступление поздравлением "с выздоровлением наследника престола", что вызвало бурную овацию, и "даже самые левые депутаты... кричали и аплодировали как можно громче", стараясь досадить покинувшим зал правым [32]. Сконфуженный П.Н. Балашов вынужден был извиниться перед М.В. Родзянко, сказав, что "полуобнаженный меч вложен в ножны" [33].

Борьба между фракциями вновь вспыхнула в связи с дальнейшим формированием президиума. Ее итогом явилось избрание на должность старшего товарища председателя В.М. Волконского, а товара и ем председателя прогрессиста князя Д.Д. Урусова (после его отказа от звания члена Думы это место было сохранено за прогрессистами, на зту должность был избран Н.Н. Львов). Секретарем Думы стал октябрист И.И. Дмитрюков, его товарищами - прогрессисты Н.Н. Львов (старший заместитель) и В.А. Ржевский, представитель мусульманской группы Г.Х. Еникеев, октябрист Н.И. Антонов, представитель группы центра В.П. Басякин, националисты А.Д. Зарин и В.П. Шеин. Кадеты не получили ни одного места в президиуме, хотя такая возможность и была им предоставлена.

События, связанные с избранием президиума четвертой Думы, свидетельствовали и о возросшей роли данного органа, и об осознании этого обстоятельства парламентариями. Для этого потребовался пятилетний опыт работы народного представительства прежнего созыва. Деятельность двух первых "однобоких" и в значительной степени "митинговых" Дум подобного знания дать не могла. Борьба за президиум со стороны правых в третьей Думе продемонстрировала не столько понимание азов парламентской практики, сколько дух отмщения за прошлые обиды. Больший профессионализм депутатов четвертого созыва объяснялся и тем, что значительная их часть уже заседала ранее в стенах Таврического дворца: 8 человек были участниками всех прежних составов, 1 - первого и второго, 5 - первого и третьего, 22 - второго и третьего, 6 - первого, 7 - второго, 89 - третьего. В общей сложности опыт парламентской деятельности имели 138 депутатов или примерно треть состава последнего дореволюционного представительства (в ноябре 1907 г. в Таврический дворец пришли 67 депутатов, ранее уже бывших членами Думы).

Согласно наказу в совещание (президиум) Государственной Думы входили председатель, его товарищи, секретарь и старщий заместитель последнего. Основная задача этого органа определялась как "соображение вопросов, возникающих относительно деятельности Государственной Думы". Эта формулировка позволяла президиуму брать на себя самые разнообразные функции; от составления повестки заседаний до выступления с законодательными предположениями. В третьей Думе по инициативе совещания были приняты четыре законопроекта, касавшиеся штатов думской канцелярии.

Со второй Думы при президиуме начало созываться совещание представителей от фракций, призванное упорядочить думские прения, а в широком плане - и всю парламентскую деятельность. Предполагалось, что это совещание поможет cнять излишнюю остроту дебатов путем предварительного согласования спорных вопросов, преимущественно процедурного характера.

Впервые проблемы учреждения подобного совещания коснулся 8 мая 1907 г. в докладе комиссии по наказу В.А. Маклаков. Подчеркнув ту положительную роль, которую играют Senioren-convent'ы в европейских парламентах, В.А. Маклаков все же рекомендовал воздержаться от такого, по мнению комиссии, преждевременного шага в отношении отечественного народного представительства. Преждевременность объяснялась слабостью фракционного начала в Думе [34]. Вместе с тем ряд депутатов не согласились с доводами докладчика. Так, представитель польского коло А.И. Парчевский заявил о необходимости немедленного создания данного органа и предложил название для него: "собрание старейшин" [35]. Но решения второй Думы по вопросу об учреждении своего Senioren-convent'a так и не было принято.

Инициативу взял на себя А.Ф. Головин, пригласив представителей фракций на совещание при президиуме 13 мая 1907 г. В совещании, которое обсуждало порядок рассмотрения дел в Думе в течение мая и июня, приняли участие от социал-демократов - В.Е. Миндельберг и А.Г. Зурабов, от эсеров - П.С. Ширский и Н.С. Долгополов, от трудовиков - В.А. Беляев и А.Е. Кимряков, от народных социалистов - А.А. Демьянов и В.В. Волк-Карачевский, от кадетов - князь П.Д. Долгоруков и И.В. Гессен, от польского коло - Я.С. Гарусевич и Р.В. Дмовский, от мусульманской группы - Р.М. Медиев, от октябристов - М.Я. Капустин и Н.А. Хомяков, от правых - П.Н. Крупенский, от беспартийных - М.А. Стахович, от сибирской группы - Н.Я. Коншин [36]. До роспуска второй Думы совещание членов президиума и представителей парламентских фракций проводилось еще дважды - 16 и 25 мая. В ходе этих заседаний обсуждались вопросы о порядке рассмотрения законопроектов, о способах избрания, составе и задачах различных комиссий. Помимо указанных сюжетов речь шла и о необходимости конституировать совещание как постоянный орган, а депутатам М.В. Челнокову, М.А. Стаховичу и М.Я. Капустину было поручено подготовить его устав [37].

Наказы третьей и четвертой Думы разрешали председателю приглашать на заседания президиума с правом совещательного голоса представителей фракций для согласования позиций по вопросам работы нижней палаты российского парламента. Совет старейшин, как стал называться этот орган в думском обиходе, только за первую и вторую сессии третьего созыва собирался на 23 заседания, в которых принимали участие по два представителя от крупных фракций (от кадетов - П.Н. Милюков и А.И. Шингарев, от октябристов - А.И. Гучков и М.В. Родзянко, от умеренно-правых - П.Н. Крупенский и П.Н. Балашов, от правых - Н.Е. Марков и В.В. Шульгин) и по одному - от малочисленных (от социал-демократов - И.П. Покровский, от трудовиков - А.А. Булат, от мирнообновленцев - И.Н. Ефремов, от прогрессистов - граф А.П. Толстой, от коло - Р.В. Дмовский) [38]. 26 июня 1908 г. впервые в подобном совещании участвовал министр финансов В.Н. Коковцов, выступивший по вопросу о порядке рассмотрения государственного бюджета на 1909 г. [39]

В четвертой Думе в состав совета старейшин входили: от правых - А.Н. Хвостов и Н.Е. Марков, от русских националистов - П.Н. Балашов и Д.Н. Чихачев, от фракции центра - П.Н. Крупенский и В.Н. Львов, от октябристов - Э.П. Беннингсен и Н.И. Шидловский. от прогрессистов - И.Н. Ефремов и Н.В. Катанский, от мусульманской фракции - К-М.Б. Тевкелев, от польского коло - И.В. Свежинский и Я.С. Гарусевич, от белорусско-литовско-польской группы - Л.С. Путткамер, от кадетов - П.Н. Милюков и А.И. Шингарев, от трудовиков - В.И. Дзюбинский, от социал-демократов - Н.С. Чхеидзе [40]. Значительная часть членов совещания представителей фракций при президиуме вошла в августе 1915 г. в бюро Прогрессивного блока. Последним актом в деятельности российского Senioren-convent'a явилось избрание 27 февраля 1917 г. Временного комитета Государственной Думы, распущенной по указу императора в этот день [41].

Деятельность коллективных органов Думы ни в коей мере не умаляла роли председателя. Он оставался главным дирижером думского оркестра. Большая или меньшая степень фальши.в звучании этого оркестра довольно часто была связана с уровнем виртуозности его руководителя.

"Блюститель- внешнего порядка" в Думе, ограниченный в своей роли целым рядом запретов (председателю не полагалось участвововать в прениях, вносить от своего имени предложения и поправки, снимать с обсуждения депутатские предложения), вполне мог направить обсуждение в желаемое русло. Жалобы на превращение большинства в третьей Думе в "ничего не слушающую, ничего не понимающую, голосующую по указанию докладчика машину" не были беспочвенными [42]

Основы поведения председательствовавшего в общих собраниях в значительной степени были заложены прецедентами С.А. Муромцева. Своими многочисленными указаниями на те или иные процедурные нормы, принятые в европейских парламентах, он восполнял отсутствие наказа [43]. Руководство общими собраниями, президиумом, советом старейшин, сношения с императором, министрами, председателем Государственного Совета, формально даже выдача пригласительных билетов для посещений Думы - вот далеко не полный перечень обязанностей, а вместе с тем и прав председателя. Наказ не допускал никаких возражений по поводу его распоряжений, замечаний и разъяснений. От него зависели поверка наличного состава членов Думы, объявление перерывов, назначение чрезвычайных заседаний.

Одним из основных способов воздействия председателя на прения являлось право останавливать выступавших депутатов. Он мог воспользоваться этим правом в отношении ораторов, уклонявшихся от предмета обсуждения; произносивших речи по "бумажке" или на иностранном языке; допускавших излишне резкие выражения, оскорбления других депутатов или посторонних лиц, неуважение к чным органам власти, обсуждение действий императора; выступавших за коренные преобразования государственного строя. С.А. Муромцев, весьма внимательный к подобным нарушениям, свои "карательные" действия сопровождал увещеваниями типа:

"Господа, не согласимся ли мы раз и навсегда, что личные пререкания и оскорбительные выражения ниже достоинства Государственной Думы?... Старый строй, власть которого во многом исходила сверху, приучил к тому, что люди, стоящие у власти, часто считали себя вправе наносить подчиненным оскорбления вместо того, чтобы ограничиться спокойным и авторитетным указанием на неправильности их поступков. Неужели же мы, представители русского народа, заняв положение в качестве органа государственной власти, будем подражать старым носителям власти?" [44]

Неприменение указанной меры дисциплинарного воздействия, впрочем, как и злоупотребление ею, могло повлечь неприятности для самого председательствовавшего. Шум в зале, выкрики с мест, вызванные действиями председателя - в общем-то рядовые события в Думе. Но накопление "штрафных очков" сказывалось при перевыборах. Более того, скандалы, разгоравшиеся по этому поводу, могли привести и к отставке должностных лиц. Подобное в Думе случалось дважды.

Первым пострадавшим оказался Н.А. Хомяков, вынужденный в марта 1910 г. из-за перепалки с В.М. Пуришкевичем, происшедшей тремя дням ранее, отказаться от председательского места [45].

Следующий инцидент произошел 1 ноября 1916 г., в день открытия последней сессии четвертого созыва. Обстановка в стране, ситуация на фронте, настроение в думских кулуарах - все предвещало грозу уже в самом начале сессии. Уход из зала заседаний председателя Совета министров Б.В. Штюрмера после речи М.В. Родзянко сопровождался криками: "Вон, долой!". Вслед за премьером покинули Таврический дворец и министры.

П.Н. Милюков в своем резком антиправительственном выступлении, рефреном в котором звучал вопрос о том, что такое действия правительства: "Глупость или измена?", позволил себе процитировать выдержку из немецкой газеты "Neue Freie Presse". В последней назначение Б.В. Штюрмера председателем Совета министров связывалось с победой придворной партии, группировавшейся вокруг императрицы ("Das ist der Sieg der Hofpartei, die sich um die junge Zarin gruppiert"). Тем самым оратор совершил двойной проступок: произнес часть речи по-немецки и оскорбил императрицу упоминанием ее имени в компании с "распутинской партией" (находившимся под следствием за взятки И.Ф. Манасевичем-Мануйловым, митрополитом Питиримом, замешанным во многих скандалах Г.Е. Распутина, и самим "святым старцем"), благодаря которой прошел в премьеры Б.В. Штюрмер.

Председательствовавший в заседании С.Т. Варун-Секрет не обратил внимание на "иностранную" часть речи П.Н. Милюкова и не наказал последнего даже замечанием. В официальной стенограмме нашумевшего выступления благодаря цензуре М.В. Родзянко опасный пассаж был изъят, но копии полного текста выступления лидера кадетов разошлись достаточно широко. На состоявшемся вечером того же дня совещании правительства Б.В. Штюрмер настаивал на роспуске Думы, но затем отказался от этой идеи. Однако С.Т. Варун-Секрет на следующем заседании 3 ноября был вынужден подать в отставку с поста товарища председателя Думы [46].

Практика Думы и ее наказы зафиксировали разнообразные меры дисциплинарного воздействия председателя и общего собрания на парламентариев: приглашение вернуться к порядку, призыв к порядку, замечание, лишение слова, удаление из зала, устранение от участия в заседаниях на срок от 1 до 15 дней. Если в течение 38 заседаний первой Думы председательствовавшие всего 18 раз призывали депутатов к порядку, и только однажды П.Д. Долгоруков предупредил социал-демократа И.И. Рамишвили о своем праве лишить последнего слова, то в последующие созывы интенсивность применения "карательных" мер резко возросла. Существенно выделялась в этом отношении третья Дума. В ходе 621 заседания председательствовавшие 1649 раз призывали парламентариев к порядку, 29 раз лишали ораторов слова. 1302 раза председательствовавшие делали замечания или прерывали выступления В.М. Пуришкевича, 736 раз эти меры применялись по отношению к другому лидеру правых Н.Е. Маркову. Третье место в подобном "соревновании" занял социал-демократ Е.П. Гегечкори (629 раз). В 40 случаях общее собрание устраняло на различные сроки недисциплинированных депутатов от участия в думской работе. И здесь абсолютным рекордсменом являлся В.М. Пуришкевич (10 удалений в общей сложности на 52 заседания).

В.М. Пуришкевич был первым, кто в истории российского парламента удостоился подобного наказания. Это произошло 29 марта 1907 г. в ходе восемнадцатого заседания второй Думы. В начале заседания после сообщения председателя Ф.А. Головина о поступивших делах слово к порядку дня попросил В.М. Пуришкевпч. Сославшись на то, что несколькими заседаниями ранее по инициативе Ф.И. Родичева Дума почтила память бывшего ее члена Г.Б. Иоллоса, погибшего от рук черносотенцев, В.М. Пуришкевич предложил совершить аналогичный акт в отношении "тех русских деятелей, никому, может быть, неизвестных, никому не знакомых, которые в последние дни пали от руки неизвестных убийц", имея в виду жертв недавних террористических актов в Москве. На замечание Ф.А. Головина о том, что это не относится к порядку заседания, В.М. Пуришкевич заявил: "Я предлагаю почтить вставанием память, а кадетский председатель мне этого не дает! Это русская Государственная Дума! Я предлагаю почтить вставанием русских подданных, погибших от руки убийц!" Растерявшийся председатель после заявления о лишении В.М. Пуришкевича слова втянулся с ним в словесную дуэль. После истеричного выкрика лидера правых о том, что председатель делает "замечание верноподданному России", послышались голоса: "Вон отсюда! Вон отсюда!" Приободренный Ф.А. Головин предложил на основании статьи 38 "Учреждения Государственной Думы" удалить провинившегося из данного заседания. Решение об удалении, принятое подавляющим большинством, было встречено "громом аплодисментов", возгласами: "Браво!" и криками уходящему В.М. Пуришкевичу: "Позор!" [47]

4 мая 1907 г. правые устроили скандал при обсуждении вопроса об избрании комиссии для рассмотрения законопроекта о всеобщем обучении. Выступления своих оппонентов они сопровождали явно непарламентскими выражениями. Все тот же В.М. Пуришкевич критику одним из депутатов церковно-приходских школ прервал возгласом: "У него дизентерия языка". Весьма бурно прореагировав на речь К. Хасанова о положении русско-башкирских школ в Уфимской губернии, В.М. Пуришкевич, С.И. Келеповский и И.П. Созонович переключились на критику Ф.А. Головина. Большинство присутствовавших проголосовали за предложение председателя удалить всех троих на 15 заседаний. Социал-демократы от голосования воздержались. В.М. Пуришкевич; развалившись на стуле, заявил: "Пусть меня пристава выводят". Ф.А.Головин вынужден был объявить перерыв в заседании. Но и после кратковременного перерыва скандалист продолжал упорствовать. Председатель Думы вынужден бы закрыть заседание [48].

Вслед за этим инцидентом Дума в определении срока наказания стала исходить из понятия заседание, а не день как прежде. Таким образом, если депутат удалялся на 15 заседаний, то он не имел права свободного доступа в Таврический дворец, пока не состоятся все определенные сроком наказания заседания. Вместе с устранением от участия в общем собрании такой депутат устранялся и от всех иных думских работ. На практике штраф на одинаковое количество заседаний мог иметь для разных депутатов существенные различия в сроках, проведенных вне стен Думы. Так, В.М. Пуришкевич и его соратники, устраненные 4 мая 1907 г. на 15 заседаний, уже 26 мая вновь приступили к думским занятиям, а Ф.И. Родичев, удаленный 17 ноября 1907 г. на те же 15 заседаний, получил доступ в Таврический дворец только 29 января 1908 г. [49]

Самое массовое удаление депутатов произошло 22 апреля 1914 г. в ходе второй сессии четвертого созыва. Левые парламентарии устроили обструкцию во время общих прений по бюджету на 1914 г., когда на трибуну поднялся председатель Совета министров И.Л. Горемыкин. В итоге разразившегося скандала наказаны были 22 депутата на 15 заседаний каждый, в том числе А.Ф. Керенский, Р.В. Малиновский, М.И. Скобелев, Н.С. Чхеидзе, А.И. Чхенкели. Данный инцидент спровоцировал забастовку протеста в Петербурге 23 апреля 1914 г. [50]

Последние случаи применения подобной меры дисциплинарного воздействия на депутатов относятся к пятой сессии четвертой Думы. 19 ноября 1916 г. социал-демократы и трудовики попытались сорвать выступление с правительственной декларацией нового председателя Совета министров А.Ф. Трепова. По предложению М.В. Родзянко, четверо депутатов были удалены на 8 заседаний, а еше четверо - на 15 заседаний [51]. 22 ноября Н.Е. Марков, явно желая скандала, спровоцировал М.В. Родзянко лишить его слова. После этого, подойдя вплотную к председательскому месту, Н.Е. Марков произнес в адрес М.В. Родзянко: "Вы мерзавец, мерзавец, мерзавец". По предложению В.А. Бобринского, Н.Е.Марков был устранен от участия в работе Думы на 15 заседаний. Последний, взяв слово, заявил: "Я подтверждаю то, что я сказал. Я хотел оскорбить вашего председателя и в его лице я хотел оскорбить всех вас, господа. Здесь были произнесены слова оскорбления высоких особ, и вы на них не реагировали; в лице вашего председателя, пристрастного и непорядочного... я оскорбляю всех вас". М.В. Родзянко, уже определившегося со своими секундантами, с трудом удалось уговорить не вызывать Н.Е.Маркова на дуэль [52]. 17 февраля 1917 г. за произнесение слова "подлецы" в адрес правительственных чиновников был устранен на одно заседание кадет В.А. Маклаков [53].

Скандалы, непарламентское поведение депутатов объяснялись, с одной стороны, определенным уровнем политической культуры, привычками митинговой риторики, непримиримыми отношениями между представителями различных политических сил. Особое противостояние в Думе было свойственно П.Н. Милюкову и В.М. Пуришкевичу. Неслучайно открытие четвертой Думы в одном сатирическом стихотворении было отмечено строками:

Заведение открылось,
И состав его не нов:
Милюков и Пуришкевич,
Пуришкевич, Милюков...

Беспокойное, мягко говоря, поведение каждого из них во время выступления своего главного оппонента было притчей во языцех и в Думе, и за ее стенами. Более того, и тот, и другой находили удовлетворение в подобной политической игре. А.И. Гучков в беседах с Н.А. Базили, работавшим над книгой по истории императорской России (кстати, Н.А. Базили по поручению генерала М.В. Алексеева составил проект акта об отречении Николая II [54]), вспоминал:

"Председатель Думы - я. Идет финляндский закон. Милюков произносит речь. Я сочувствовал этому закону, он очень близко подходит к такой грани, где председателю надо быть очень внимательным, потому что одним из аргументов той стороны было нарушение слова, данного российским самодержцем. Тут был этот элемент, об этом нельзя было запретить говорить, но надо, чтобы форма не была резкая.
Пуришкевич сидит на правой стороне. Чувствуется, что тот волнуется. Тогда Пуришкевич, чувствуя, что я его единомышленник в этом случае, говорит мне: «А.И. , я хочу обложить Милюкова. На сколько заседаний вы меня исключите?» Он обложит так, что не исключить нельзя, но так как в прениях он желает участвовать, то надо бы, чтобы на короткий срок. Я ему говорю: «На максимальный срок - на 10 заседаний». Он спустился вниз, сел на свое место и терпеливо выслушал речь Милюкова. А если бы были надежды, он запустил бы грубую брань." [55]

С другой стороны, как правило, нарушением парламентской этики отличались представители крайних флангов Думы. И это не случайно. И тех, и других народное представительство в том виде, в котором оно существовало в России, не устраивало. Для правых особая значимость подобных скандалов заключалась в том, что они могли спровоцировать исполнительную власть на досрочный роспуск парламента.

Показателен в этом отношении инцидент, происшедший в конце первой сессии четвертого созыва по вине Н.Е. Маркова. Выступление В.Н. Коковцова 27 мая 1913 г. по вопросу о смете министерства финансов Н.Е. Марков неожиданно откомментировал: "А я скажу министру финансов просто - красть нельзя". Председательствовавший В.М. Волконский никак не отреагировал на эту выходку лидера правых (при извинении на следующий день в частной беседе с В.Н. Коковцовым выяснилось, что он ее "проспал"). Оскорбленный председатель Совета министров заявил, что Дума в полном составе виновата, если не захотела должным образом оценить поступок Н.Е. Маркова, и что он ждет извинений от нее перед правительством, а "пока это не будет исполнено председателем Думы, министры не будут посещать Думу". Общее собрание по настоянию М.В. Родзянко и совета старейшин решило, что нет оснований для подобных извинений, ибо Дума не несет ответственности за поступки отдельных ее членов. Министерский бойкот продолжался вплоть до начала ноября 1913 г. и прекратился после зачитанного по "бумажке" извинения самого Н.Е. Маркова. Между тем в продолжение столь длительного периода игнорирования Думы правительством ходили упорные слухи о возможном роспуске народного представительства [56].

Впрочем, скандалы случались не только в молодом российском парламенте, но и в народных представительствах с длительными традициями. И не они наполняли содержанием деятельность Государственной Думы. Основным содержанием ее деятельности являлось законотворчество.

* * * Предварительная разработка рассматривавшихся в Думе дел согласно всем редакциям наказа могла поручаться отделам и комиссиям. Но по сложившейся практике деятельность одиннадцати отделов каждого созыва чаще всего исчерпывалась поверкой полномочий депутатов и выборами распорядительной комиссии (в первой Думе помимо распорядительной по отделам избирались комиссии по продовольственной помощи, разбору корреспонденции, распространению стенографических отчетов, а во второй - по разбору корреспонденции). В этой ситуации практически вся предварительная работа сосредоточивалась в комиссиях.

Думские комиссии подразделялись на два типа - постоянные и временные. В двух первых созывах создавалось по семь постоянных комиссий (распорядительная, финансовая, бюджетная, по исполнению государственной росписи доходов и расходов, редакционная, библиотечная и по разбору адресуемой в Думу корреспонденции). С третьей сессии третьего созыва, в соответствии с одобренным наказом, таких комиссий стало восемь. Впервые на постоянной основе были созданы комиссии по запросам и личному составу, а комиссия по разбору корреспонденции была упразднена, ее функции перешли к канцелярии Думы.

Численность временных комиссий, избиравшихся для предварительного рассмотрения специальных вопросоз, от созыва к созыву и от сессии к сессии могла колебаться весьма существенно. Если в первой Думе было создано 8 временных комиссий, то во второй - уже 16 (одна из них к работе так и не приступила), в третьей - 29 (пятая сессия), в четвертой - 24 (первая сессия). Срок полномочий иных комиссий не превышал двух недель, справившись с возложенными на них поручениями, они прекращали свою деятельность. В то же время ряд временных комиссий и по длительности существования, и по важности решаемых вопросов вполне могли быть причислены к постоянным. Особо в этом отношении выделялась комиссия по государственной обороне, сформированная в третьей Думе по инициативе октябристов и, прежде всего, их лидера А.И. Гучкова, ставшего ее председателем.

Депутаты первого созыва, фактически лишенные возможности заниматься законодательной деятельностью, были обречены (да и предрасположены!) к митингам в Таврическом дворце. При таких условиях комиссии, конечно, не могли играть серьезную роль в думской жизни. Эволюция отношения депутатов к участию в работе комиссий просматривается со времени второго созыва. Лозунг "Беречь Думу!", провозглашенный кадетами, подразумевал в том числе и отказ от митинга, как формы существования народного представительства, в пользу серьезной парламентской деятельности. Показательно, что две трети депутатов второго созыва подключились к работе думских комиссий. Ключевую роль в них играли представители "левого центра" (кадеты, польское коло, мусульманская и казачья группы). Если в общем собрании "левый центр" располагал 36,6% голосов, то в думских комиссиях - 44,2%. В 19 комиссиях из 23 председателями были его представители (в 18 - от кадетов и в 1 - от польского коло). У левых фракций (эсдеки, эсеры, энесы, трудовики) наблюдалось иное соотношение - 43% и 39,7%, их представители заняли только два председательских места [57]. В третьей Думе, "Думе будничной работы", показатель участия депутатов в комиссиях превысил 80%. Наиболее активными были октябристы, получившие в первой сессии 21 председательское место из 31, а в пятой - 26 из 37.

Стремление фракций провести в комиссии возможно большее число своих представителей, получить в них руководящие посты отражало реальное изменение статуса комиссий в отечественном парламенте. Подтверждением этому является превращение комиссии по запросам из временной в постоянную. Подоплека подобного "повышения" легко объяснима. Запросы о неправомерных действиях властей, одно из главных средств борьбы оппозиции в парламенте, вызывали недовольство у думского большинства. Жесткая регламентация порядка обсуждения запросов, обязательное их прохождение через специальную комиссию были призваны снизить эффективность запросов. Комиссия по запросам, оккупированная представителями правого центра, превратилась по существу в "похоронное бюро для запросов оппозиции" [58] (из 157 запросов третья Дума заслушала только 80).

Со времени первой Думы одной из ключевых проблем при формировании комиссий была проблема соблюдения прав парламентского меньшинства. Октябрист граф П.А. Гейден, выступавший за выборы комиссий по отделам, подверг критике предложение проводить их в общем собрании:

"Я понял бы этот способ, если бы мы все собрались на предвыборное совещание и с общего согласия установили список. Между тем, собрались только две партии и составили список, который предложили остальным членам партий, - принять или не принять. Никаких уступок и соглашений от двух партий я не слыхал." [59]

Ему возразил кадет Е.Н. Щепкин:

"Я должен напомнить гр. Гейдену, что если группа здесь, в Думе, в меньшинстве, то это значит, что те взгляды, которые эта группа проводит, являются взглядами меньшинства в стране... И вот почему в комиссии по законодательству мы допускаем представителей меньшинства только постольку, поскольку это нам потребно... Мы вправе намечать из этого меньшинства тех представителей, со взглядами которых мы желаем больше всего считаться." [60]

Столь резкое заявление депутата вызвало протесты даже со стороны его коллег по фракции. И все же идея пропорциональных выборов, неоднократно обсуждавшаяся в Думе всех четырех созывов, фактом парламентской жизни не стала. Как левокадетское большинство первых двух составов, так и право-октябристское последних двух не желало считаться с правами меньшинства. Предварительные соглашения между фракциями о представительстве в комиссиях весьма часто нарушались.

Показательна в этом отношении история с выборами комиссии по государственной обороне в третьей Думе. Октябристы, объединившись с правыми, не пропустили в комиссию не только левых, но и кадетов. Недоумение и обиду по поводу нарушения предварительного соглашения выразил П.Н. Милюков [61]. Мотивы, которыми руководствовалось думское большинство, были разъяснены в ходе длительной дискуссии по ходатайству председателя данной комиссии А.И. Гучкова о предоставлении ему права назначать закрытые заседания. В двух своих выступлениях 22 и 29 января 1908 г. А.И. Гучков обвинил оппозицию в отсутствии патриотического чувства и заявил о невозможности доверять ей секретные сведения [62]. Фракции октябристов, умеренно-правых, националистов и правых поддержали предложение председателя комиссии, а фракции кадетов, социал-демократов, трудовиков, польского коло и прогрессистов отказались от голосования. Большинством предложение А.И. ГУчкова было принято.

Комиссии, даже при союзнических отношениях между большинством третьей Думы и П.А. Столыпиным, обречены были на конфликты с правительством в силу условий в тогдашней России. Исполнительная власть, вынужденная считаться с существованием Думы, болезненно реагировала на любые проявления излишней, по ее мнению, самостоятельности парламентских комиссий. Под последней понималось прежде всего стремление комиссий получать необходимую для рассмотрения обсуждавшихся вопросов информацию. Хотя статья 40 "Учреждения Государственной Думы" и предусматривала право народного представительства на подобную информацию, правительство предпринимало разнообразные маневры для сокращения информационных каналов.

В принципе Дума могла воспользоваться тремя возможностями: во-первых, пригласить на заседания комиссий и отделов "сведущих лиц"; во-вторых, обратиться к органам местного самоуправления, общественным организациям и частным лицам с просьбой сообщить интересующие данные; в-третьих, обратиться к правительству, которое по закону обязано было предоставить все необходимые материалы.

И первая, и вторая Думы предпочитали не иметь дело с правительством. Активность комиссии первой Думы, анализировавшей события белостокского погрома, явилась одной из причин, которая заставила исполнительную власть поторопиться с роспуском парламента. На своем первом заседании 2 июня 1906 г. комиссия по исследованию незакономерных действий должностных лиц постановила командировать депутатов М.П. Араканцева, Е.Н. Щепкина, В.Р. Якубсона на место начавшегося погрома [63]. 22 и 23 июня эти лица выступили в общем собрании с докладом [64]. А 4 июля эта же комиссия решила приступить к сбору материалов "для исследования незакономерных действий должностных лиц во время бывших после 17 октября 1905 г. погромов интеллигенции и евреев, карательных экспедиций и при подавлении народных движений" [65].

Во второй Думе продовольственная комиссия постановила пригласить на свои заседания "сторонних сведущих лиц" и обратиться к земствам с запросом о состоянии продовольственного дела на местах. Аналогичным образом предполагали действовать комиссии бюджетная и помощи безработным. В резкой форме против этих решений выступил председатель Совета министров П.А. Столыпин, письменно уведомивший Ф.А. Головина о своем распоряжении начальнику охраны Таврического дворца не пропускать в помещение Думы "посторонних лиц", а губернаторам воспрепятствовать "непосредственному сношению земских учреждений с Думой и ее канцелярией" [66]. Вместе с тем правительство само организовало сбор необходимых материалов и передало полученные'данные в распоряжение думских комиссий.

Подобную практику министры продолжили и в третьей Думе. Однако уже в марте 1908 г. произошел серьезный конфликт между комиссией по исполнению росписи государственных доходов и расходов и государственным контролером П.А. Харитоновым. Последний отказался предоставить комиссии оригиналы отчетов железнодорожных контролеров. 24 апреля при обсуждении доклада бюджетной комиссии по смете доходов и расходов управления железных дорог на 1908 г. П.Н. Милюков предложил создать парламентскую анкетную комиссию для исследования хозяйства железных дорог. Министр финансов В.Н. Коковцов отреагировал на данное предложение фразой: "У нас парламента, слава Богу, еще нет", имея в виду, вероятно, отсутствие принципа ответственности министров перед представительным учреждением. П.Н. Милюков возразил: "Слава Богу, у нас есть конституция".

Инцидент получил свое развитие на следующий день. Граф А.А. Уваров, по поручению фракции октябристов заявивший, что Дума является парламентом, втянул общее собрание в дискуссию о форме и содержании высказывания министра финансов. Председатель Думы Н.А. Хомяков постарался ее свернуть замечанием о том, что "мы не можем ставить, как особый вопрос, обсуждение неудачно сказанного кем бы то ни было слова". Министры посчитали, что им нельзя делать замечаний, а П.А. Столыпин пригрозил, что подаст в отставку, если Дума не найдет приемлемый выход из положения. 26 апреля Н.А. Хомякову пришлось извиниться с председательской трибуны перед министрами за "допущенную им ошибку". Несмотря на это, Дума все же приняла предложение бюджетной комиссии. Однако, не желая иметь дело с парламентской комиссией, император летом 1908 г. распорядился создать анкетную комиссию в порядке верховного управления, в которую должны были войти назначенные правительством члены Думы и Госсовета [67].

* * *

Высшим органом Государственной Думы являлись общие собрания. Для них был отведен зал Таврического дворца, служивший ранее зимним садом. Предоставленный Государственной Думе под временное пристанище, Таврический дворец стал свидетелем не только ее рождения, но и гибели. Дворец, дважды подаренный Екатериной II князю Г.А. Потемкину, после смерти прославленного фаворита отошел в собственность императорского двора. В начале XIX в. в одном из его флигелей писал свою знаменитую " Историю государства Российского" Н.М. Карамзин. Часть помещений дворца была отдана под квартиры пенсионерам двора. Известие о закрытии пансиона вызвало неудовольствие не только у проживавших, но и у тех, кто стоял в очереди на эти комнаты, хотя выселявшимся и была обещана пожизненная выдача квартирных денег (в 1906 г. на данные цели из казны было выделено 22100 рублей) [68].

Переделанный на скорую руку, дворец не был самым идеальным местом для отечественного парламента. Например, заседание 2 марта 1907 г. могло закончиться трагически: незадолго до его начала обрушился потолок в зале, где проходили общие собрания. Специальная комиссия, созданная для выяснения причин случившегося, не подтвердила слухов о злом умысле - просто не выдержали перекрытия, давно нуждавшиеся в реконструкции. Дворец постоянно требовал значительных средств для проведения ремонтных работ [69]. Только за 1911-1912 гг. на эти цели было израсходовано более 200 тыс. рублей [70].

Образцом внутреннего устройства зала заседаний членов Государственной Думы была выбрана французская палата депутатов, для ознакомления с которой в Париж был командирован А.Ф. Трепов. Места для председателя и двух его заместителей находились на возвышении, у основания которого была установлена кафедра. В полукруглом амфитеатре располагались 13 рядов кресел, предназначенных для членов Думы. Во время прений оратор непосредственно обращался к залу. Современники отмечали, что подобное устройство зала в значительной степени отразилось на характере думских прений. Многие высказывали сожаление по поводу того, что, увлекшись французским примером, правительственные чиновники забыли о традициях земских собраний. В залах земских собраний не было трибуны, и ораторы выступали со своих мест, тем самым лишаясь возможности аппелировать к собранию, что придавало прениям "чрезвычайно домашний характер" [71].

Всего за четыре созыва состоялось 992 заседания. Депутаты первой Думы заседали 38 раз, второй - 53, третьей - 621, четвертой - 280. По подсчетам А.А. Пиленко, члены первого созыва проработали в общих собраниях 193 часа 51 минуту. Вместе с тем редкое заседание открывалось вовремя. Опоздания с началом общих собраний составили почти 34 часа. Средняя продолжительность заседания составила 306 минут [72]. Депутаты второй Думы провели в общих собраниях 248 часов 50 минут, допустив опозданий с началом заседаний более чем на 15 часов. Средняя продолжительность заседания составила 292 минуты. Если первая Дума в среднем опаздывала с началом заседаний на 53,5 минуты, то вторая - на 18 минут, что свидетельствовало о повышении депутатской дисциплины [73]. Депутаты третьей Думы отзаседали 2980 часов 16 минут. Средняя продолжительность заседания составила 288 минут. Если учесть, что содержание третьей Думы обошлось казне в 13351700 рублей, то каждый час законодательной работы депутатов стоил 4480 рублей.

Дни и часы общих собраний устанавливались самой Думой. 15 мая 1906 г. депутаты постановили проводить заседания по понедельникам, вторникам, четвергам и пятницам, отведя остальные дни для работы в комиссиях и отделах. В первое время заседания начинались, точнее, должны были начинаться в 11 часов. Но 26 июня постановлением Думы было решено начинать работу общих собраний с 14 часов. Во второй Думе ситуация со временем начала заседаний повторилась. В первую сессию третьего созыва общие собрания проводились по вторникам и четвергам, со второй сессии - по понедельникам, средам и пятницам, с пятой - еще и по субботам. В первые две сессии четвертой Думы повторилась ситуация предыдущего созыва. В отношении дней общих заседаний третьей, четвертой и пятой сессий, созывавшихся в условиях военного времени, приходится констатировать отсутствие определенного порядка. Что касается времени начала общих собраний третьего и четвертого созывов, то чаще всего они открывались в 11 часов.

Незадолго до установленного срока начала заседания во всех помещениях Думы раздавался предварительный звонок, приглашавший депутатов в зал. В период первого и второго созывов подобный звонок подавался за пятнадцать минут, в третьей Думе - за пять минут, в четвертой - за две минуты.

В точно назначенное время председательствовавший занимал свое место. Оценив визуально или прибегнув для точного подсчета собравшихся к услугам помощников пристава Думы, он определял, имеется ли необходимый для начала заседания кворум.

По закону общее собрание могло приступить к своим работам при наличии в зале ко крайней мере трети депутатов. Если в течение получаса от назначенного времени открытия заседания в зале не собиралось положенного количества депутатов, заседание объявлялось несостоявшимся. От председательствовавшего зависела и проверка наличного состава парламентариев в ходе самих заседаний. Если при проверке не оказывалось кворума, то заседание либо закрывалось, либо объявлялся короткий перерыв. Впервые в думской практике заседание было закрыто из-за отсутствия законного состава депутатов 16 июня 1906 г. [74] Еще дважды по этой причине объявлялись в первой Думе перерывы. Во второй Думе отсутствие кворума трижды являлось основанием для преждевременного окончания работы общего собрания. В третьей Думе председательствовавшие объявляли перерывы или закрывали заседания по данной причине 56 раз, причем лишь в четырех случаях потребовалась поверка наличного состава, в остальных случаях все было видно "невооруженным глазом".

В четвертой Думе ситуация самым серьезным образом ухудшилась. Особенно это стало заметно в ходе второй сессии. Вопрос об "абсентеизме" депутатов вызывал головную боль у президиума. Неоднократно он рассматривался на заседаниях совета старейшин. На совещании с представителями фракций в конце января 1914 г. М.В. Родзянко, указав на то, что депутаты не посещают заседаний Государственной Думы, попросил присутствовавших "поставить диагноз этой болезни". Кадет А.И. Шингарев в ответ на просьбу председателя заявил:

"Как врач я могу поставить диагноз: из учреждения вынули душу; никаких проектов правительство не вносит, а засыпает Думу никому ненужной вермишелью; Государственный Совет ни одного проекта в сколько-нибудь сносной редакции не пропускает, - естественно, что при таких условиях у депутатов никакого желания приходить в Думу нет, и пока не изменится политика правительства, желающего взять Думу измором, никакие меры не заставят депутатов ходить в Думу".

И все же на совещании было решено обязать председателей думских фракций воздействовать на депутатов [75]. Предполагалось прибегнуть и к более жестким мерам. Примерно в то же время из канцелярии Думы в президиум поступил проект дополнений к наказу, согласно которому председательствовавший имел право в любой момент провести поименную проверку депутатов. Депутат, зарегистрировавшийся в списке присутствовавших, но отсутствовавший во время проверки, должен был заплатить штраф 15 рублей. Предполагалось также публиковать списки "абсентеистов" в их избирательных округах [76]. (Следует подчеркнуть, что помимо "разочарования" существенную роль в прогулах парламентариев играло и то обстоятельство, что многие из них обростали различными внедумскими должностями. Наблюдатели, подводя итоги третьей Думы, отмечали, что наиболее привлекательным для депутатов являлось вхождение в состав советов акционерных банков и страховых обществ. Пожалуй, единственное исключение составил Ф.А. Головин, отказавшийся по этой причине от полномочий члена Государственной Думы [77].)

При наличии предусмотренного законом количества депутатов в зале председательствовавший открывал заседание и прежде всего сообщал парламентариям о поступивших в Думу делах. После этого собрание приступало к рассмотрению дел, утвержденных в повестке дня. До разрешения обсуждавшегося вопроса переход к другим делам не допускался. Для прекращения обсуждения по тем или иным причинам требовалось особое постановление Думы, которое могло быть принято по предложению председательствовавшего или не менее 30 членов Думы. По такому предложению допускались по две речи "за" и "против". На любой стадии обсуждения законопроекта по предложению не менее 30 депутатов мог быть поставлен вопрос о передаче законопроекта в соответствующую комиссию. При этом также допускались по две речи "за" и "против". Все предложения, которые вносились на обсуждение и разрешение Государственной Думы, должны были подаваться в письменном виде.

Никто из депутатов не мог высказаться, не получив слова от председательствовавшего. Заявления о предоставлении слова должны были подаваться в письменном виде, но не ранее начала рассмотрения общим собранием вопроса, по которому желал выступить тот или иной депутат. Но и в первой, и во второй Думах фракции меньшинства заявляли протесты по поводу "предварительной записи" для участия в прениях. У С.А. Муромцева перед открытием прений по "Обращению к народу", которое было спровоцировано правительственным сообщением 20 июня 1906 г. по аграрному вопросу, уже имелось 50 заявлений, поступивших в основном от кадетов и трудовиков [78]. Во второй Думе В.М. Пуришкевич обвинил кадетов в том, что предварительную запись выступавших они проводили на квартире одного из своих лидеров князя П.Д. Долгорукова [79].

Согласно наказу никто из выступавших, кроме докладчика, не имел права говорить более часа и более двух раз по одному и тому же вопросу. Вместе с тем первое ограничение в третьей и четвертой Думах легко обходилось. Например, П.Н. Милюков неоднократно произносил речи продолжительностью и в два, и в три часа. Наказ разрешал записавшемуся оратору уступать место на трибуне другому члену Думы. Часто вслед П.Н. Милюкову записывался для участия в прениях кто-либо из кадетов и по истечении часовой речи лидера фракции отказывался от своего выступления в пользу последнего [80]. Для предыдущих созывов такая практика не была характерна. Более того, во второй Думе она не допускалась Ф.А. Головиным [81].

Согласно статье 14 "Учреждения Государственной Думы" депутатам предоставлялась полная свобода суждений и мнений по рассматривавшимся в Думе вопросам. Свобода парламентского слова в соответствии с европейскими традициями, уходящими корнями в английский опыт, подразумевала, что члены парламента не могут быть привлечены к ответственности вне парламента ни в уголовном, ни в гражданском, ни в дисциплинарном порядке за голосования, мнения и суждения, высказанные при исполнении своих депутатских обязанностей. Однако статья 22 того же "Учреждения Государственной Думы" вводила норму о порядке привлечения членов Думы "за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию". Откровенное противоречие между указанными статьями, чреватое самыми серьезными последствиями для парламентариев, явилось еще одним наглядным примером попыток самодержавия соединить несоединимое в рамках одной системы и приспособить европейские формы к российскому содержанию.

Впервые вопрос о "внепарламентской безответственности" возник в связи с выступлением в Думе 29 июня 1906 г. И.П.Шрага. В своей речи по поводу белостокского погрома депутат заявил, что главным организатором погрома в Нежине был местный городской голова Лилеев. Последний подал жалобу на имя императора, обвиняя И.П.Шрага в диффамации. Первый департамент Госсовета оставил жалобу без последствий, но отметил, что Лилеев может возбудить преследование против депутата за клевету. При этом департамент разъяснил, что

"принадлежащее членам Государственной Думы право полной свободы суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, не исключает ответственности ни за оклеветание частных лиц, признающих себя оскорбленными оглашенными обстоятельствами, могущими повредить их чести и доброму имени, ни за оклеветание должностных лиц оглашением заведомо ложных обстоятельств, хотя бы оно последовало в произнесении речи в Государственной Думе ее членом" [82].

В 1909 г. в связи с нашумевшим делом Петерсона-Пуришкевича (В.М. Пуришкевич обвинялся в клевете, но 29 ноября распоряжением императора дело было закрыто) ходили слухи, что правительство разрабатывает законопроект о порядке привлечения к ответственности должностными лицами депутатов за речи, произнесенные в стенах Думы [83].

Широкий общественный резонанс вызвал конфликт между правым октябристом Я.Г. Гололобовым и социал-демократом Г.С. Кузнецовым. Последний обвинил 12 мая 1911 г. с думской трибуны Я.Г. Гололобова в том, что он участвовал в собрании екатеринославского отдела Союза русского народа, где было организовано убийство лидера трудовиков во второй Думе А.Л. Караваева. Это же обвинение было высказано и в запросе 34 депутатов социал-демократической и трудовой фракций. Я.Г. Гололобов подал жалобу на имя императора. 15 декабря 1911 г. Совет министров направил это дело в департамент Госсовета. В конце февраля 1912 г. первый департамент Госсовета при рассмотрении данного дела не удовлетворился ссылкой Г.С. Кузнецова на статью 14 "Учреждения Государственной Думы". В результате возникших "юридических споров" между департаментом и министерством юстиции дело было приостановлено впредь до разъяснения Сенатом противоречия между статьями 14 и 22. 15 октября 1912 г. Сенат "разъяснил", что "члены Государственной Думы подлежат уголовной ответственности за суждения и мнения, выраженные ими в заседаниях Государственной Думы или ее отделов, либо комиссий, хотя бы, в частности, таковые были заявлены в запросах, обращаемых к правительству, если в означенных суждениях и мнениях заключены признаки преступных деяний". Тем самым Сенат фактически отменил статью 14 [84].

В начале 1914 г. за думскою речь по поводу реформы сената, в которой он указал на преимущества республиканского строя, к судебной ответственности был привлечен Н.С. Чхеидэе. Это случилось вскоре после того, как фракция прогрессистов внесла законопроект о безответственности депутатов Государственной Думы и членов Государственного Совета по выборам за речи, произносимые с парламентской трибуны. Более того, это был первый случай привлечения депутата к судебной ответственности за выступление в стенах Таврического дворца. 21 апреля П.Н. Милюков призвал думцев не приступать к обсуждению бюджета, пока не будет утвержден законопроект о свободе депутатского слова. Данное предложение было отклонено, но уже 27 мая законопроект был принят Думой в третьем чтении. Однако начавшаяся война позволила Государственному Совету проигнорировать его [85].

По предложению 30 депутатов мог быть поставлен на голосование вопрос об ограничении времени выступлений в прениях (в третьей и четвертой Думах до 10 минут), о прекращении записи ораторов (неполное прекращение прений) и о полном прекращении прений. Эти предложения отклонялись, если против них высказывалось не менее 100 парламентариев. В третьей Думе время выступлений в прениях ограничивалось в 84 случаях и еще в 24 случаях подобные предложения отклонялись. Предложения о неполном прекращении прений принимались в 409 случаях и 17 раз отклонялись. Предложения о полном прекращении прений принимались в 116 случаях и 37 раз отклонялись.

После завершения прений и при переходе к голосованию по обсуждавшемуся вопросу звонком во всех помещениях Думы депутаты приглашались в зал. Перед началом голосования председательствовавший сообщал о всех имевшихся у него и подлежавших баллотировке предложениях. К голосованию допускались только письменные предложения. Прежде всего депутаты должны были определиться - принять ли к рассмотрению то или иное предложение. Если возникали предложения о "направлении дела" (например, отклонить рассмотрение, возвратить в комиссию и т.п.), то они голосовались ранее вопроса по существу дела. Поправки голосовались прежде тех постановлений и статей, которых они касались. Если рассматривалось несколько поправок, то в первую очередь голосовались те, которые наиболее удалялись от основного предложения. Итогом голосования являлось принятие постановления по обсуждавшемуся вопросу - "формулы перехода к очередным делам".

Думские голосования подразделялись на открытые и закрытые. Открытое голосование осуществлялось вставанием. Проект наказа второй Думы допускал голосование руками, но ни разу в практике общих собраний к подобной процедуре не прибегали. По обычаю, заведенному С.А. Муромцевым, голосовавшие "за" оставались сидеть, голосовавшие "против" - вставали [86]. Воздержавшиеся должны были письменно уведомить об этом секретаря Думы, в противном случае, они считались проголосовавшими "за". Если результаты голосования вызывали сомнения, то процедура повторялась. Если и после повторной баллотировки ясности не прибавлялось, то проводилось голосование разделением. Голосовавшие "за" и "против" должны были выйти из зала заседаний в противоположные двери, во время чего помощники пристава Думы производили точный подсчет. В практике третьей Думы к голосованию "в двери" прибегали 100 раз.

По требованию не менее 30 депутатов могло быть проведено поименное голосование посредством подачи именных записок. Однако один из излюбленных приемов думского меньшинства редко встречал сочувствие у большинства. В третьей Думе поименное голосование проводилось 12 раз и еще в 10 случаях подобные предложения отклонялись.

Попытки технического усовершенствования процедуры голосования сталкивались с неудовлетворительным состоянием Таврического дворца и большими финансовыми затратами. Не был, в частности, реализован проект электрической установки инженера В.К. Армфельта для проведения голосования в третьей Думе [87].

К закрытому (тайному) голосованию шарами или записками прибегали при выборах должностных лиц, членов комиссий и т.п. Подсчет голосов в этих случаях производился товарищами секретаря Думы при участии депутатов, приглашенных председательствовавшим, немедленно после окончания голосования прямо в зале заседаний.

Государственная Дума в соответствии с регламентом могла приступать к рассмотрению законодательных дел только после рассмотрения их в соответствующих комиссиях. Разработку и внесение в парламент законопроектов, признанных желательными, могли осуществлять либо министры, либо комиссии Думы и Государственного Совета. Российским законодательством первый вариант рассматривался как общее правило, второй - как исключение, возможное тогда, когда министры отказывались от составления законопроекта (статья 57 "Учреждения Государственной Думы" и статья 56 "Учреждения Государственного Совета"). Наказы второй и третьей Думы предполагали, что параллельно с министрами разработкой законопроектов могли заниматься и думские комиссии. Наказ Государственного Совета устанавливал трехмесячный срок, по истечении которого комиссии Совета могли начать разработку собственного проекта, а по согласованию с министрами - и ранее этого срока. Несмотря на то, что Сенат отказался утвердить норму о параллельной разработке законопроектов правитель ством и законодательными учреждениями, в третьей Думе она была осуществлена на практике.

4 декабря 1907 г. фракция октябристов внесла проект об упразднении остатков чиншевого владения и чиншевого права. Правительство согласилось разработать этот законопроект 1 февраля 1908 г., но не возражало против параллельной работой над ним и в думской комиссии. Но сама комиссия прервала свою деятельность, решив дождаться министерского проекта [88].

В следующий раз коллизия возможной параллельной разработки законопроекта возникла по поводу почина октябристов об изменении положения о продаже спиртных напитков. 21 февраля 1908 г. Дума признала этот проект желательным. Министерство финансов согласилось взять его разработку на себя. Дума одновременно постановила создать по этому вопросу собственную комиссию, не посчитавшись с возражениями правительства. Думская комиссия внесла свой проект 2 июля 1908 г. В начале второй сессии третьей Думы министерство финансов представило свой проект. Комиссия, поработав над обоими проектами, представила общему собранию объединенный документ [89].

Прецедент принятия закона, возникшего по инициативе Думы и разработанного без участия правительства, связан с изменением положения об открытии аптек. Предложение по данному поводу фракция октябристов внесла 18 декабря 1909 г. Общее собрание передало проект для разработки в думскую комиссию, хотя главный врачебный инспектор и заявил, что этот законопроект уже подготовлен правительством и будет внесен в Думу "в ближайшем будущем". Проект комиссии был представлен общему собранию 31 марта 1911 г., а 13 мая состоялось обсуждение доклада комиссии по данному вопросу. В ноябре 1911 г. этот законопроект был принят с некоторыми изменениями Государственным Советом. После работы согласительной комиссии он был окончательно принят палатами в конце февраля, а в середине марта, после утверждения императором, данный проект стал законом [90]. Таким образом, de facto было установлено право Государственной Думы на параллельную с правительством разработку и проведение своих законопроектов.

Все законопроекты, поступавшие из комиссий в общее собрание, подлежали троекратному обсуждению, причем между вторым и третьим обсуждениями полагался перерыв не менее трех дней. Если законопроект признавался спешным, то по усмотрению Думы этот срок мог быть сокращен. Так, депутаты первого созыва за один день 19 июня 1906 г. провели три чтения законопроекта об отмене смертной казни, каждый раз вотируя его [91]. Постановление общего собрания о спешности законопроекта могло быть принято по предложению 30 членов Думы, министра или парламентской комиссии. Первое обсуждение, посвященное дискуссии по основным положениям законопроекта, начиналось не ранее трех дней после раздачи депутатам печатных докладов комиссии. Второе чтение заключалось в постатейном обсуждении законопроекта. Третье чтение начиналось с повторного постатейного обсуждения, при этом никаких новых поправок и дополнений уже не допускалось. После постатейного голосования проводилась баллотировка законопроекта в целом. Одобренный в целом документ передавался в редакционную комиссию, и по ее докладу принимался в окончательном виде.

Всего в довоенный период, включая две первые сессии четвертого созыва, на рассмотрение общего собрания было вынесено 4629 законопроектов, из них в 4172 случаях инициатива принадлежала правительству и только в 447 - членам Думы и ее президиуму. Первый правительственный законопроект был внесен в Думу министром народного просвещения 15 мая 1906 г. и предполагал выделение 40029 рублей 49 копеек на переустройство пальмовой оранжереи и сооружение клинической прачечной при Юрьевском университете. Данный акт исполнительной власти членами Думы, собравшимися в Таврический дворец переустраивать Россию, был воспринят как оскорбление. Вероятно, на такую реакцию Совет министров под председательством И.Л. Горемыкина и рассчитывал. Желая указать место "таврическому комару", как прозвали Думу в придворных кругах, правительство и не помышляло давать ход программе реформ, подготовленной для народного представительства С.Ю. Витте. За время первого созыва только один законопроект о выделении 15 млн. рублей для помощи голодающим прошел все необходимые ступени и стал законом.

Наиболее продуктивной в законодательном отношении была третья Дума. На ее рассмотрение было предложено 2783 законопроекта, из которых 2197 стали законами. Сами члены Думы инициировали 211 законопроектов, из них 206 были предложены парламентскими фракциями, один - думской комиссией, четыре - президиумом Думы.

Консервативные фракция третьей Думы внесли 31 законопроект (15%), октябристы - 49 (23,8%), еще в 33 случаях октябристы выступали совместно либо с консервативными (18 случаев), либо с либеральными (15) фракциями. Кадеты внесли 12 проектов (5,8%), а в 13 случаях они выступали совместно с левыми фракциями. Активностью отличалась и фракция беспартийных, предложившая 42 проекта (20,3%)92. В предыдущих созывах законодательной инициативой выделялась фракция партии народной свободы. В первой Думе кадеты внесли 12 проектов из 15 (80%), во второй - 15 из 44 (34,1%).

Чаще всего проекты, инициированные парламентскими фракциями, касались проблем местного самоуправления (30 проектов), народного образования (26), аграрного законодательства (21). Обращает на себя внимание крайне малое число проектов, посвященных вопросам торговли и промышленности, таких проектов было предложено всего семь. Законопроекты, инициированные депутатами предыдущих созывов, особенно первого, отличались ориентацией на защиту гражданских прав населения России (в первой Думе этому были посвящены 7 проектов или 46,7%).

Из 206 проектов парламентских фракций законами стали 34, при чем всего 6 законов были разработаны в комиссиях Государственной Думы, в остальных случаях подготовкой законопроектов занималось правительство.

Российское общество весьма скептически отнеслось к итогам "Думы будничной работы". Эта будничность для общества, ожидавшего серьезных перемен, обернулась разочарованием. Один из современников отметил в своем дневнике 10 июля 1912 г.: "В одном сходятся все газеты. По одним - главная, по другим - единственная заслуга третьей Думы в том, что она жила и своим существованием приучала наши правящие слои к формам конституционной жизни. Оппозиция при этом замечает, что ради жизни нельзя терять смысл жизни" [93]. "Законодательная вермишель", "закончики" - таких определений удостоилась со стороны современников законодательная продукция третьей Думы [94].

Из дел, не относившихся к законодательным, наиболее существенную роль в Думе играли запросы к министрам. В отличие от мировой практики в российском парламенте право запросов было ограничено одной только областью незакономерных действий властей. В мемории Совета министров о проекте "Учреждения Государственной Думы", подготовленного А.Г. Булыгиным, подчеркивалось:

"Подобное уполномочие (предоставление Думе права запросов. - И.К.,М.Л.) не может почитаться позаимствованием существующего в западноевропейских государствах права интерпелляции, принадлежащего палатам народных представителей. Право сие на Западе есть орудие борьбы политических партий и средство надзора за деятельностью исполнительной власти не тольхо с точки зрения законности, но и со стороны политической целесообразности ее действий. У нас же, где назначение и увольнение министров от должностей и впредь должно иметь место по непосредственному Высочайшему соизволению и где верховный надзор за целесообразностью действий администрации принадлежит одному Государю Императору, дума в этом деле не должна иметь участия." [95]

Норма, разработанная А.Г. Булыгиным для законосовещательной Думы, была перенесена без изменений в "Учреждение Государственной Думы" от 20 февраля 1906 г.

Запросы могли быть направлены министрам от 30 членов Думы и должны были касаться только дел, подведомственных Сенату, т.е. не могли направляться в адрес духовных властей. Не допускались запросы о международной деятельности правительства, так как внешняя политика была изъята из компетенции Думы. Не принимались правительством и запросы по поводу событий, происшедших до 27 апреля 1906 г., дня открытия первой Думы. Прецедент подобному отношению министров к запросам о событиях "давно минувших дней" создал П.А. Столыпин, выступая 9 июня 1906 г. в качестве министра внутренних дел с объяснениями на запрос о провокаторах, состоявших на службе департамента полиции [96]. Для ответов на запросы министрам отводился месячный срок. Наряду с правом запросов о незакономерных действиях административных властей, члены Думы получили и право обращаться к министрам с вопросами "за разъяснениями, непосредственно касавшимися рассматриваемых Думой дел".

В первой Думе запросы принимались общим собранием без прений. Но в связи с увеличением числа запросов с 27 мая 1906 г. было решено направлять их в комиссию 33-х по исследованию незакономерных действий администрации. Данная комиссия, однако, не обсуждала запросы по существу, а обращала внимание исключительно на формальную сторону документа. Если же запрос признавался спешным, то он незамедлительно рассматривался общим собранием. Для обсуждения запросов первая Дума отвела специальный день - пятницу. Всего депутаты первого созыва адресовали министрам 391 запрос.

Вторая Дума создала временную комиссию по запросам, которая была призвана, как и в первой Думе, следить только за формой документов. Из 37 запросов, направленных министрам, общее собрание и комиссия не отклонили ни одного.

С третьей Думы порядок рассмотрения запросов изменился. Как уже отмечалось, парламентское большинство образовало постоянную комиссию для их изучения, причем сама же комиссия на третьем своем заседании по запросу о виленском охранном отделении решила, что "она при рассмотрении заявлений о запросах не только должна устанавливать признаки незакономерности и квалифицировать их с юридической стороны, но путями, доступными для ее членов, может также входить в проверку достоверности изложенных в заявлении о запросе фактов" [97]. Не имея возможности вызывать свидетелей на свои заседания, получать документы официальным путем, комиссия часто отклоняла запросы "по недоказанности" или "неуверенности" в достоверности фактов. В среднем запросы "изучались" комиссией 4-6 месяцев, а некоторые значительно дольше. Так, запросы о гарантии облигаций частных дорог и о профессиональных союзах выдерживались в течение года и двух месяцев. Ряд запросов по причине длительности их рассмотрения в комиссии утратили смысл либо из-за того, что администраторы, действий которых касались запросы, перешли на другие посты, либо изменялась ситуация, спровоцировавшая запрос [98].

Всего депутаты третьей Думы адресовали министрам 393 вопроса и 157 запросов. По числу внесенных запросов выделялась социал-демократическая фракция (46), за нею шли кадеты (38) и октябристы (22). Чаще всего запросы направлялись министру внутренних дел (71) и председателю Совета министров (51). Из комиссии в общее собрание было передано 80 запросов, по 54 запросам правительство выступало с объяснениями, но только в семи случаях эти объяснения признавались удовлетворительными.

Происходившее за стенами Таврического дворца довольно быстро становилось достоянием общественности. Гласность думских работ обеспечивалась, во-первых, публикацией стенографических отчетов о парламентских заседаниях. Исключение составляли закрытые заседания, но таких в практике, например, третьей Думы было всего 32 из 621, или 5,2%.

Во-вторых, на общие собрания допускалась публика либо непосредственно в зал заседаний, либо на балконы. Билеты для посещения зала заседаний выдавались председателем Думы через распорядительную комиссию. Такие билеты выдавались лицам, которых рекомендовали сами депутаты. На билете и талоне к нему в этом случае должна была стоять собственноручная подпись депутата, пригласившего посетителя на общее собрание. Билет состоял из трех частей: корешка, на котором были обозначены номер места и фамилия депутата-рекомендателя; собственно билета с указанием номера места и заседания, фамилии, имени и отчества посетителя, который визировался председателем Думы и штампом распорядительной комиссии; талона к билету. На каждое заседание могли выдаваться 30 билетов (в третьей и четвертой Думах - 25), которые давали право понаблюдать за работой парламентариев с балкона. Такие билеты распространялись распорядительной комиссией, но имели подпись начальника охраны Таврического дворца, на которого и возлагалась ответственность за этих посетителей [99].

В-третьих, парламентская жизнь подробно освещалась прессой. При Думе было аккредитовано 62 отечественных периодических издания и 31 - иностранное (в том числе 10 - из Германии, по 4 - из Англии и Франции). Отечественные репортеры создали общество думских журналистов, председателем которого был избран А.А. Пиленко, а его заместителем - М.И. Ганфман.

Конструируя народное представительство в России, правящая элита пыталась всеми силами предотвратить превращение Государственной Думы в аналог европейского парламента. Достигнув определенных успехов в ограничении полномочий Думы, она оказалась не в состоянии воспрепятствовать усвоению думцами форм современной им парламентской деятельности.

За короткий срок Государственная Дума прошла путь от своеобразного митинга в стенах Таврического дворца до вполне цивилизованной парламентской ассамблеи. Благодаря Думе в России начала складываться новая для нее процедура ведения государственных дел. От созыва к созыву возрастала парламентская квалификация депутатов, формировался новый тип профессионального политика, отличного как от традиционного бюрократа, так и от оппозиционера-нелегала.

Литература

1 Муромцев С. Формализм в Государственной Думе // Право. 1907. №19. С. 1359.

2 Государственная Дума, Стенографические отчеты. Созыв второй. 1907 г. Сессия вторая. Спб, 1907. Ч. 2. Стб. 311.

3 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая. 1906 г. Спб.,1906. Ч. 1. Стб. 53.

4 РГИА, ф. 1278, oп. 1 (I созыв), д. 151, л. 1-21; Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая... Ч. 1. Стб. 663-672, 747-794.

5 См.: Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв второй... Ч. 1. Стб. 44.

6 См.: РГИА, ф. 1278, оп 1 (II созыв), д. 820, л. 1-101; Маклаков В.А., Пергамент О.Я. Наказ Государственной Думы (по работам 2-й Государственной Думы) с объяснениями. Спб. ,1907.

7 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв второй... Ч. II. Стб. 303-311, 356-358, 364-432.

8 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв третий. Сессия I. Спб.,1908. Ч. 1. Стб. 32, 40-56.

9 Там же. Ч. 1. Стб. 879, 1881; Ч. 2. Стб. 1678; Ч. 3. Стб. 3103.

10 Там же. Сессия II. Ч. 4. Стб. 2128-2143.

11 Там же. Стб. 3210-32U. Также см.: Наказ Государственной Думы. Спб.,1909.

12 Яшунский И. Наказ в третьей Государственной Думе // Право. 1909. №40. С. 2122.

13 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв третий. Сессия III. Спб.,1910. Ч. 1. Стб. 3314; Ч. 2. Стб. 455-474; Ч. 3. Стб. 805; Сессия V. Спб., 1912 Ч. 1. Стб. 3122-3123; Ч. 2. Стб. 2615.

14 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв четвертый. Сессия I. СП6.Л913. Ч. 1. Стб. 30-38, 593.

15 Там же. Ч. 3. Стб. 2250.

16 Там же.

17 Наказ Государственной Думы. СПб.,1914. Ср.: Наказ Государственной Думы. Спб.,1909.

18 См.: Неманов Л. Проект наказа четвертой Государственной Думы // Право. 1913. №35. С. 2001-2012.

19 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая... Ч. 1. Стб. 2-3.

20 Там же. Созыв второй... Ч. 1. Стб. 5, 7.

21 РГИА, ф. 1278, оп. 3 (III созыв), д. 119, л. 1-5; Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв третий. Сессия I...Ч. 1. Стб. 67.

22 Там же. Стб. 21-22, 22-23

23 Там же. Стб. 25, 27-29.

24 Там же. Стб. 25-26, 26-27, 30-31, 89-90.

25 Там же. Стб. 7-8.

26 РГИА, ф. 1278, оп. 3 (III созыв), д. 158, л. 1-30.

27 См.: Симонов М.И. Первые шаги Государственной Думы IV созыва: Выборы президиума 15 ноября - 1 декабря 1912 года. СПб.,1913. С. 12.

28 Там же. С 13-14.

29 Там же. С. 14-17.

30 Бадаев А.Е. Большевики в Государственной Думе: Воспоминания. М.,1935. С. 42-43. Упокойниками называли представителей фракции умеренно-правых.

31 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв четвертый. Сессия I... Ч. 1. Стб. 2-3.

32 Там же. Стб. 4; Родзянко М.В. Крушение империи. М.,1992. С. 68.

33 Симонов М.И. Указ. соч. С. 18.

34 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв второй... Ч. 2. Стб. 310-311.

35 Там же. Стб. 312-313.

36 РГИА, ф. 1278, оп. 1 (II созыв), 1907 г., д. 667, л. 30-31(об); Речь. 1907. №112.

37 Речь. 1907. №117, 122; Гронский П. Совет старейшин (Seniorenconvent) // Право. 1910. №5. С. 197.

38 РГИА, ф. 1278, оп. 3 (III созыв), д. 171, л. 1-97; Гронский П. Указ. соч. С. 197.

39 Речь. 1908. №152.

40 Государственная Дума. IV созыв. I сессия. Справочник. 1913 г. СПб. ,1913. Вып. 6. С. 195.

41 См.: Милюков П.Н. Воспоминания... Т. 2. С. 251-252; Мансырев С.П. Мои воспоминания о Государственной думе // Страна гибнет сегодня: Воспоминания о Февральской революции 1917 года. М.,1991. С. 106; Шидловский С.И. Воспоминания // Там же. С. 121.

42 См.: Неманов Л. Указ. соч. С 2003.

43 См., например: Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая... Ч. 1. Стб. 42, 46, 72, 130, 207, 279, 303, 353; Ч. 2. Стб. 1384, 1385, 1469, 1607, 1670, 1858, 1867 и др.

44 Там же. Ч. 2. Стб. 1575.

45 Там же. Созыв третий. Сессия III... Ч. 2. Стб. 2897-2900, 3097.

46 См.; Родзянко М.В. Указ. соч. С 187-188; Милюков П.Н. Воспоминания... Т. 2. С. 237-238.

47 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия вторая... Ч. 1. Стб. 1275-1277.

48 Там же. Ч. 2. Стб. 182-191.

49 См.: Яшунский И. Вопросы думского наказа // Право. 1908. №15. С 1183-1184.

50. См.: Речь. 1914. №109, 110.

51 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв четвертый. Сессия V. Пг.,1917. Стб. 240-251.

52 Там же. Стб. 370-371; Родзянко М.В. Указ. соч. С 192-193.

53 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв четвертый. Сессия V... Стб. 1524-1525.

54 См.: Александр Иванович Гучков рассказывает... // Вопросы истории. 1991. №7-8. С 197.

55 Там же. №11. С 183. Эпизод о котором вспоминал А И. Гучков, произошел во время прений по поводу законопроекта об общеимперском законодательстве, ставшим законом 17 июня 1910 г. Данным актом существенно ограничивались прерогативы финляндского сейма,, согласно ему ряд принципиальных вопросов (участие Великого княжества Финляндского в государственных расходах, отбывание воинской повинности, основные начала, судоустройства и судопроизводства в Финляндии и др.) подпадали под общеимперскую юрисдикцию. В.М. Пуришкевич после одобрения Думой законопроекта 25 мая 1910 г. воскликнул: "Finis Finlandiae!".

56 Коковцов В.Н. Из моего прошлого: Воспоминания, 1911-1919. М.,1991. С. 224-227; Родзянко М.В. Указ. соч. С. 82, 86-87.

57 Неманов Л. Состав и работы думских комиссии // Право. 1907. №25. С. 1793.

58 Неманов Л. Проект наказа четвертой Государственной Думы... С. 2008.

59 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия I... Ч. 1. Стб. 752.

60 Там же. Стб. 753.

61 Там же. Созыв третий. Сессия I... Ч. 1. Стб. 436-437.

62 Там же. Стб. 1414-1417, 1538-1539.

63 РГИА, ф. 1278, oп. 1 (I созыв), 1906 г., д. 208, л. I.

64 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая... Ч. 2. Стб. 1583-1603.

65 РГИА, ф. 1278, оп. 1 (I созыв), 1906 г., д. 208, л. 100.

66 РГИА, ф. 1276, оп. 1, 1905-1915 гг., д. 34, л. 50-51.

67 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв третий. Сессия I... Ч. 2. Стб. 1992-1993, 1995, 2000, 2007-2010, 2270; Милюков П.Н. Воспоминания... Т. 2. С. 46-47; Ольденбург С.С. Царствование императора Николая II. М.,1992. Т. 2. С. 18; Дякин B.C. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг. Л.,1978. С. 105 и след.

68 РГИА, ф. 1276, оп. 1, 1905-1915 гг., д. 34, л. 1-2.

69 РГИА, ф. 1278, оп. 3, д. 226, л. 1-246.

70 См.: Речь. 1914. №32.

71 См., например: Извольский А.П. Воспоминания. М.,1989. С. 62-63.

72 См.: Пиленко А. Русские парламентские прецеденты. СПб., 1907. Вып. I. С. 40.

73 Там же. Вып. II. С. 57-58.

74 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая... Ч. 2. Стб. 1444.

75 См.: Речь. 1914. №23.

76 Там же. №27.

77 См.: Вестник Европы. 1912. №7. С. 432.

78 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая... Ч. 2. Стб. 1957.

79 Там же. Созыв второй... Ч. 2. Стб. 833-834.

80 См.: Милюков П.Н. Воспоминания... Т. 2. С 39-40.

81 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Созыв второй... Ч. 2. Стб. 502.

82 Покровский П. Свобода слова, в русских законодательных учреждениях // Русское богатство. 1912. №11. С. 251.

83 Там же. С. 253.

84 Там же. С.253-254; Право. 1912. №42. С. 2267-2268; 1913. №19. С. 1223-1224.

85 Речь. 1914. №142, 163; Бадаев А.Е. Большевики в Государственной думе... С. 162-163; Милюков П.Н. Воспоминания... Т. 2. С. 143.

86 Государственная Дума. Стенографические отчеты. Сессия первая... Ч. 1. Стб. 182.

87 РГИА, ф. 1218, оп. 3, д. 226, л. 68-86.

88 Шингарев А.И. Законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета // Русская мысль. 1912. №9. С. 13-14.

69 Там же. С. 14-15.

90 Там же. С. 16-17; Неманов Л. Прецеденты третьей Думы // Право. 1912. №38. С. 2023-2024.

91 Винавер М. Конфликты в первой Думе. Спб.,1907. С. 141-142.

92 Шингарев А.И. Указ. соч. №10. С. 93-94.

93 Русская мысль. 1912. №7. С. 154.

94 Там же. №10. С. 31-32.

95 Цит. по: Неманов Л. Право запросов в III-ей Думе // Право. 1910. №1. С. 15.

96 Подробнее см.: Н.И. Запросы Государственной Думы министрам по поводу незакономерных действий до 27 апреля 1906 г. // Право. 1906. №21. С. 2100-2103.

97 Там же. №2. С. 76.

98 Там же. С. 79-80.

99 РГИА, ф. 1278, oп. 1 (II созыв), 1907 г., д. 668, л. 24-24(об).